ระบบสวัสดิการสังคมถ้วนหน้า: สิ่งที่คนไทยพึงได้รับ
เมื่อปี 2516 อาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์เคยเขียนบทความอมตะ “จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน”ซึ่งบรรยายถึงความต้องการพื้นฐานของมนุษย์ตั้งแต่เกิดจนตายและเรียกร้องให้สังคมไทยยอมรับว่าคือสิทธิ์ที่คนไทยทุกคนควรได้รับจากวันนั้นถึงวันนี้เวลาผ่านไปถึง 39 ปีสวัสดิการที่คนไทยได้รับก็ยังห่างไกลจากความฝันดังกล่าวของอาจารย์ป๋วย ทั้งที่สังคมไทยมีการพัฒนามาตลอดและมั่งคั่งขึ้นมาก แต่ความมั่งคั่งดังกล่าวก็ไม่ได้มีการกระจายอย่างเพียงพอจนสามารถนำไปสู่ความเท่าเทียมกันของสวัสดิการพื้นฐานได้ สาเหตุอาจมาจากความกังวลของผู้กำหนดนโยบายและภาคส่วนอื่นในสังคมในเรื่องการจัดสรรงบประมาณภาครัฐว่าจะเพียงพอหรือไม่ อย่างไร รวมทั้งความกังวลว่าหากให้สวัสดิการอย่างพร่ำเพรื่อและมากเกินไปจะทำให้ผู้รับสวัสดิการขาดแรงจูงใจในการทำงาน อันจะนำไปสู่ปัญหาเศรษฐกิจในระยะยาวได้ งานวิจัย สู่ระบบสวัสดิการสังคมถ้วนหน้าภายในปี พ.ศ..2560 โดย ดร. สมชัย จิตสุชนและคณะ(โดยการสนับสนุนของสำนักงานส่งเสริมสุขภาพแห่งชาติและกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์)ชี้ให้เห็นว่าความกังวลสองประการข้างต้นสามารถหลีกเลี่ยงได้หากมีการจัดการที่ดีพอ โดยงานวิจัยเริ่มจากระดมความเห็นเพื่อกำหนดประเภทและระดับสวัสดิการที่คนไทยควรได้รับตั้งแต่เกิดจนตาย โดยยึดหลักความสมเหตุสมผล ไม่มากไปและไม่น้อยไป (เรียกว่าสวัสดิการอันพึงปรารถนา) จากนั้นทำการคำนวณงบประมาณภาครัฐที่จะต้องใช้โดยอิงกับฐานข้อมูลการใช้จ่ายจริงต่อหัว แล้วจึงเสนอแนะแนวทางในการจัดหาและจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเพื่อให้คนไทยสามารถมีระบบสวัสดิการถ้วนหน้าพื้นฐานและไม่ก่อให้เกิดความเสี่ยงทางการคลังระยะยาวได้เริ่มจากส่วนแรก สวัสดิการอันพึงปรารถนาที่ได้จากการระดมความเห็นช่วงชีวิตมนุษย์ สวัสดิการพื้นฐานที่พึงได้รับ
สวัสดิการก่อนเกิด สวัสดิการที่ได้รับผ่านแม่ที่อุ้มท้อง เช่น การบำรุงครรภ์ การดูแลจากบุคลากรทางการแพทย์ การได้รับโภชนาการที่ครบถ้วน สำหรับแม่และเด็ก
สวัสดิการสำหรับเด็กและนักเรียน รัฐช่วยค่าเลี้ยงดูบุตรทุกคน ในอัตราที่เท่ากับที่กองทุนประกันสังคมให้ในปัจจุบันคือ
มีศูนย์ดูแลเด็กเล็กที่ดูแลทั่วถึงทั้งด้านโภชนาการ การพัฒนาสติปัญญาและพื้นฐานทางอารมณ์
ลดต้นทุนการศึกษาในทุกด้านลงจนแม้กระทั่งนักเรียนที่ยากจนที่สุดก็สามารถเข้าถึงการศึกษาพื้นฐานอย่างน้อย 15 ปี รวมทั้งเพิ่มคุณภาพการศึกษาให้เท่าเทียมกันมากขึ้น
สวัสดิการสำหรับคนวัยทำงาน แรงงานนอกระบบทุกคนมีสวัสดิการใกล้เคียงกับแรงงานในระบบ โดยรัฐบาลเข้ามาสมทบร่วมกับแรงงานจนทำให้แรงงานเข้าร่วมโดยสมัครใจ
การฝึกฝีมือแรงงานและการจัดหางานอย่างทั่วถึงและตรงความต้องการของแรงงาน/ตลาดแรงงาน
สวัสดิการสำหรับผู้สูงอายุ เพิ่มเบี้ยยังชีพแก่ผู้สูงอายุจนเท่ากับเส้นความยากจน
ดูแลผู้สูงอายุในภาวะพึ่งพิง ช่วยตัวเองไม่ได้เป็นพิเศษ เช่นมีเบี้ยเพิ่มเติมหรือจัดบริการพิเศษ โดยยึดหลักให้อยู่กับครอบครัวตนเองได้
จัดสถานสงเคราะห์แก่ผู้สูงอายุ เพื่อรองรับผู้สูงอายุที่ครอบครัวไม่พร้อมดูแล
สวัสดิการสำหรับผู้พิการ มีค่าครองชีพพื้นฐานให้แบบถ้วนหน้าและมีเบี้ยยังชีพเพิ่มพิเศษให้แก่ผู้พิการที่ยากจนและอยู่ในภาวะพึ่งพิง
ส่งเสริมการช่วยเหลือตนเอง และการพัฒนาอาชีพสำหรับผู้พิการที่มีศักยภาพ
บังคับใช้กฏหมายควบคุมสิ่งก่อสร้างให้เอื้อต่อการเข้าถึงและใช้บริการของผู้พิการ
จัดสถานสงเคราะห์สำหรับผู้พิการที่ครอบครัวไม่พร้อมดูแล
หากเปรียบเทียบสวัสดิการที่คนไทยได้รับในปัจจุบันกับตารางข้างต้น พบว่าสังคมไทยยังขาดหลักประกันและสวัสดิการในหลายด้าน ไม่ว่าจะเป็นการดูแลเด็กเล็กที่ยังไม่ทั่วถึงและไม่ได้คุณภาพ นักเรียนยากจนจำนวนไม่น้อยยังขาดโอกาสในการศึกษาหรือได้รับการศึกษาคุณภาพต่ำกว่ามาตรฐานมาก แรงงานนอกระบบเกือบทั้งหมดยังขาดสวัสดิการที่สำคัญอีกหลายเรื่อง ผู้สูงอายุและคนพิการไม่ได้รับการดูแลเพียงพอหรือถูกปฏิเสธโอกาสในการพัฒนาตนเอง
จริงอยู่ว่าหากรัฐบาลเข้ามาดูแลสวัสดิการทุกด้านตามแสดงในตารางสวัสดิการอันพึงปรารถนา ก็อาจต้องใช้งบประมาณจำนวนมาก ทางออกวิธีหนึ่งคือการค่อย ๆ เพิ่มประเภทสวัสดิการ และในบางประเภทสวัสดิการก็ค่อย ๆ เพิ่มระดับสวัสดิการ (เช่นจำนวนเงินต่อหัว) โดยควบคุมมิให้ในที่สุดแล้วระดับสวัสดิการสูงเกินไปจนทำให้ผู้รับไม่อยากทำงานดังที่เป็นในบางประเทศ นอกจากนี้หากมีการลดทอนงบประมาณที่ใช้ในนโยบายประชานิยมที่กล่าวอ้างว่าเป็นการช่วยคนจนแต่หลายนโยบายประโยชน์มิได้ตกกับคนจนอย่างแท้จริงหรืออย่างไม่ทั่วถึง ก็สามารถทำให้การใช้งบประมาณด้านสังคมเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและตรงตามวัตถุประสงค์อย่างแท้จริง
ด้วยฐานความคิดข้างต้น คณะนักวิจัยได้พิจารณาทางเลือก‘ชุดสวัสดิการ’ 4 ชุด คือ
• สวัสดิการทางเลือกชุดที่หนึ่ง ให้ครอบคลุมสวัสดิการที่มีความสำคัญสูงประกอบด้วยการดูแลเด็กเล็ก การช่วยค่าเดินทางและค่าครองชีพของนักเรียนยากจน การขยายโอกาสทางการศึกษา การเพิ่มคุณภาพการศึกษาอย่างเร่งด่วน และการขยายประกันสังคมสู่แรงงานนอกระบบอย่างครอบคลุม
• สวัสดิการทางเลือกชุดที่สองปรับเพิ่มจากชุดแรก มีการเพิ่มเบี้ยยังชีพยากจนและเบี้ยภาวะพึ่งพิงสำหรับผู้สูงอายุและผู้พิการ เพิ่มคุณภาพการศึกษาในระยะยาว เพิ่มการประกันสุขภาพสำหรับคนไร้รัฐและชนกลุ่มน้อย
• สวัสิการทางเลือกชุดที่สาม เพิ่มจากชุดที่สองโดยเพิ่มเงินสมทบของรัฐบาลในสวัสดิการสำหรับแรงงานนอกระบบ และเพิ่มงบประมาณพิเศษในการดูแลคนจนทุกคน (เรียกว่าสวัสดิการเติมเต็มชีวิต) และขยายประกันสุขภาพไปสู่แรงงานต่างด้าวและผู้หนีภัยสงครามทุกคน
• สวัสดิการทางเลือกชุดที่สี่โดยประกอบด้วยสวัสดิการพื้นฐานถ้วนหน้าเท่ากับชุดที่สาม แต่ตัดรายจ่ายนโยบายประชานิยมลง เช่นการประกันราคาพืชผล การอุดหนุนสาธารณูปโภค สวัสดิการชาวนา
สวัสดิการชุดที่สี่เป็นทางเลือกดีที่สุดและควรส่งเสริม สิ่งที่ต้องคิดต่อเนื่องคือจะจัดหางบประมาณภาครัฐมาสนับสนุนได้อย่างไร จากการคำนวณงบประมาณที่ต้องใช้อย่างละเอียดถี่ถ้วน พบว่าการจัดสวัสดิการในชุดที่สี่จะทำให้มีรัฐบาลมีภาระงบประมาณเพิ่มขึ้นจากระบบปัจจุบันประมาณ 2 แสนถึงกว่า 3 แสนล้านบาทในระยะ 3-4 ปีแรก จากนั้นจะมีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้นช้า ๆ ตามการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรและอัตราเงินเฟ้อ อย่างไรก็ตามเม็ดเงินนี้คิดเป็นเพียงร้อยละ2-3 ของรายได้ประชาชาติเท่านั้น อันอยู่ในวิสัยที่เศรษฐกิจไทยสามารถรองรับได้และไม่ก่อให้เกิดภาวะหนี้พอกพูนต่อเนื่อง โดยมีเงื่อนไขว่ารัฐบาลต้องสร้างความยั่งยืนของระบบสวัสดิการถ้วนหน้าด้วยการปฏิรูประบบภาษี ซึ่งปัจจุบันรายได้ภาษีรวมคิดเป็นเพียงร้อยละ 16-18 ของรายได้ประชาชาติต่ำกว่าศักยภาพในการเสียภาษีของเศรษฐกิจไทย (ร้อยละ 20-21 ของรายได้ประชาชาติ ตามงานวิจัยของธนาคารโลก) อยู่มาก หากมีการจัดเก็บตามศักยภาพแล้วก็สามารถรองรับการจัดสวัสดิการได้แน่นอน และยังเหลืองบประมาณมาพัฒนาด้านอื่น ๆ ที่จำเป็นด้วย เช่นการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน การวิจัย พัฒนา และนวัตกรรม เป็นต้น
การจะเพิ่มรายได้ภาษีให้ได้ตามศักยภาพนั้นต้องมีการขยายฐานภาษี โดยยึดหลักความเสมอภาคของระบบภาษี กล่าวคือต้องทำให้ผู้มีฐานะทางเศรษฐกิจใกล้เคียงกันเสียภาษีเท่ากัน และผู้มีฐานะดีกว่าเสียภาษีมากกว่า ซึ่งระบบภาษีปัจจุบันยังไม่เป็นไปตามหลักนี้ ส่วนหนึ่งเป็นเพราะขนาดที่ใหญ่ของภาคเศรษฐกิจนอกระบบ (informal sector) และมีการจัดเก็บภาษีบนฐานทรัพย์สินน้อยเกินไป และที่สำคัญอีกประการคือรัฐบาลและสังคมไทยต้องเลิกความเชื่อที่ไม่จริงว่าคนในอาชีพใดอาชีพหนึ่งเป็นคนยากจนแล้วทำการยกเว้นภาษีตามกลุ่มอาชีพ (ทั้งที่ระบุในตัวบทกฏหมายภาษีหรือในการบังคับใช้) ซึ่งความเชื่อเช่นนี้ยังนำไปสู่การใช้จ่ายงบประมาณด้านนโยบายประชานิยมที่มักไม่เป็นการช่วยคนจนอย่างแท้จริงดังที่กล่าวถึงข้างต้น เนื่องจากนโยบายประชานิยมส่วนใหญ่เป็นการให้ประโยชน์ตามกลุ่มอาชีพ เช่นการทุ่มเทงบประมาณจำนวนมากเพื่อช่วยเพียงอาชีพชาวนาเพราะมีสมมุติฐานว่า ชาวนาทุกคนยากจน ทั้งที่งานวิจัยของทีดีอาร์ไอและนักวิชาการอื่นได้ชี้ชัดแล้วว่าคนยากจนทุกคนไม่ได้เป็นชาวนา และชาวนาทุกคนก็ไม่ได้เป็นคนยากจน มีชาวนาที่ฐานะดีและฐานะปานกลางจำนวนมากเกินกว่าการรับรู้ของคนทั่วไปแต่ที่สำคัญกว่านั้นคือมีคนจนที่ไม่ใช่ชาวนาและไม่ได้ประโยชน์จากงบประมาณรัฐจำนวนมากที่รัฐบาลใช้ซื้อข้าว ไม่ว่าจะเป็นแรงงานนอกระบบ หาบเร่แผงลอยรายเล็ก คนเก็บขยะ เป็นต้น
สิ่งสำคัญที่ต้องระลึกถึงเสมอคือการใช้จ่ายในด้านสวัสดิการพื้นฐานถ้วนหน้านั้น ไม่ใช่เงินที่สูญเปล่าหรือเงินสงเคราะห์คนจนและผู้ด้อยโอกาสเท่านั้น หากเป็นการลงทุนทางสังคมที่จะให้ผลตอบแทนไม่น้อยกว่าการลงทุนในสิ่งปลูกสร้างหรือเครื่องจักรกล เพราะจะมีผลสืบเนื่องไปถึงการยกระดับคุณภาพชีวิตของคนไทยอย่างทั่วถึง และเป็นแรงขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจที่แข็งแกร่งต่อไปในอนาคต นอกจากนี้ยังจะมีส่วนช่วยลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยอันเป็นปัจจัยสำคัญของความขัดแย้งในสังคมและการเมืองของไทยในระยะหลายปีที่ผ่านมาอีกด้วย
