ทีดีอาร์ไอ...เสนอแนวทางปฎิรูปอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทย

ทีดีอาร์ไอเสนอแนวทางการปฎิรูปอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทย

               ทีดีอาร์ไอเปิดงานวิจัย “การศึกษาเพื่อปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลของไทย”โดย ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง และ คณะได้ชี้ให้เห็นว่า ระบบแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างชาวไร่และโรงงานในสัดส่วน70:30 ที่ใช้มาตั้งแต่ปีพ.ศ. 2525/26 ควรได้รับการปรับปรุงให้เป็นระบบที่พึ่งตัวเองได้ ให้โรงงานมีแรงจูงใจและมีอิสระในการปรับเปลี่ยนเทคโนโลยีการผลิต แต่ในขณะเดียวกันก็ควรแบ่งผลประโยชน์ให้เกษตรกรเพิ่มขึ้นเพื่อให้สอดคล้องกับการที่โรงงานมีรายได้จากผลิตภัณฑ์ใหม่ ๆ จากอ้อยมากขึ้น ทางคณะผู้วิจัยยังมีความเห็นว่า การแทรกแซงของรัฐในอุตสาหกรรมนี้มีโอกาสที่จะสร้างระบบที่มีประสิทธิภาพมากกว่ากรณีที่ไม่มีการแทรกแซง

               ทั้งนี้ เนื่องจากตลาดน้ำตาลของไทยเป็นตลาดที่มีผู้ผลิตน้อยรายในขณะที่ตลาดอ้อยเป็นตลาดที่ทั้งฝ่ายโรงงานและฝ่ายเกษตรกรที่สามารถรวมตัวกันอย่างเข้มแข็งต่างก็มีอำนาจการต่อรองสูงทั้งคู่ถ้าปล่อยให้สองฝ่ายเจรจาต่อรองกันเองก็อาจเกิดกรณีที่ไม่สามารถตกลงกันได้หรืออาจมีต้นทุนการเจรจาที่สูงมาก ทางทีมวิจัยเสนอให้ปรับเปลี่ยนกฎกติกาให้มีความรัดกุมมากขึ้น รวมทั้งยกร่าง พ.ร.บ. อ้อยและน้ำตาลทรายฉบับใหม่ขึ้นมาด้วย

ปัญหาที่สำคัญของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทย

·       ระบบที่ใช้อยู่ในปัจจุบันไม่สามารถแก้ปัญหาน้ำตาลหายไปจากตลาดในประเทศในช่วงที่ราคาน้ำตาลในตลาดโลกสูงกว่าราคาในประเทศ

·       การกำหนดราคาอ้อยที่ผ่านมาใช้วิธีการจัดการที่ซับซ้อน รวมทั้งอาศัยแรงกดดันทางการเมือง ในขณะเดียวกันวิธีการคิดส่วนแบ่งก็ไม่ได้คำนึงถึงรายได้จากผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ที่เกิดขึ้นในระยะหลัง ซึ่งชาวไร่เห็นว่าไม่เป็นธรรม

·       ระบบแบ่งปันผลประโยชน์ที่ใช้ในปัจจุบัน มีการควบคุมทุกขั้นตอน ทำให้โรงงานขาดความคล่องตัวในการปรับการผลิตให้สอดคล้องกับภาวะตลาดที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งไม่สามารถนำน้ำอ้อยมาผลิตเอทานอลในช่วงที่มีความต้องการสูงเช่นในปัจจุบัน

ดร. วิโรจน์  กล่าวว่า หัวใจของข้อเสนอการปรับโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลของไทยคือ การกำหนดและปรับปรุงกติกาต่าง ๆ ของระบบให้เป็นกติกาที่สะท้อนและสอดคล้องกับคุณสมบัติที่ดีของตลาดที่มีการแข่งขันมากที่สุด และสามารถปรับตัวตามตลาดได้

ตัวอย่างเช่น ในระบบปัจจุบัน ผลิตภัณฑ์ใหม่ๆ ที่ได้จากอ้อยที่ไม่ได้ถูกนำมารวมในการคำนวณราคาอ้อย ดังนั้น ถ้าการคำนวณราคาอ้อยยังอิงผลิตภัณฑ์เดิม ส่วนแบ่งของชาวไร่อ้อยก็ควรต้องเพิ่มขึ้นมากกว่าสัดส่วน 70:30  ซึ่งเมื่อเร็วๆ นี้รัฐบาลอินเดียก็เสนอระบบที่ให้คิดส่วนแบ่งจากรายได้จากทุกผลิตภัณฑ์ที่ 70:30 แต่ให้เพิ่มเป็น 75:25 ถ้าคิดเฉพาะรายได้จากน้ำตาล

นอกจากนี้ กติกาที่นำมาใช้ควรเป็นกติกาที่สามารถช่วยแก้ปัญหาที่เกิดจากระบบตลาด เช่น ความผันผวนของราคาน้ำตาลในตลาดโลกซึ่งน้ำตาลเป็นสินค้าที่มีราคาผันผวนมาก โดยผู้วิจัยได้เสนอให้ปรับให้กองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายมาทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพอย่างเป็นระบบ

ที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ กติกาที่ใช้ควรเป็นกติกาที่สามารถอ้างอิงตัวแปรที่เป็นที่ยอมรับกันทั่วไปมากขึ้น เพื่อลดภาระในการเจรจาต่อรองและในการควบคุมให้เหลือน้อยที่สุดเท่าที่จะทำได้

สรุปข้อเสนอการปฎิรูปโครงสร้างอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลไทย

1.         ข้อเสนอสำหรับตลาดน้ำตาลภายในประเทศ

·          ให้รัฐเลิกควบคุมราคาน้ำตาลและหันมาควบคุมปริมาณแทน–เมื่อรัฐเลิกควบคุมราคาก็จะไม่มีปัญหาเรื่องน้ำตาลหายไปจากตลาดอีกต่อไป และถ้ารัฐควบคุมให้มีปริมาณน้ำตาลเพียงพอสำหรับการบริโภคและอุตสาหกรรมในประเทศราคาน้ำตาลภายในประเทศก็จะไม่สูงกว่าที่ควรจะเป็น  นอกจากนี้ ผู้วิจัยยังเสนอให้รัฐอนุญาตให้นำเข้าน้ำตาลทรายโดยเสรีเพื่อป้องปรามการรวมหัวกันตั้งราคาน้ำตาลที่สูงเกินควร (แต่ในสถานการณ์ปกติที่ไม่มีพฤติกรรมการตั้งราคาแบบผูกขาดนั้น มาตรการนี้จะไม่ส่งผลกระทบใดๆ เพราะจะไม่คุ้มที่จะนำเข้าน้ำตาลจากต่างประเทศเข้ามาแข่ง)

2. ข้อเสนอในการกำหนดราคาอ้อยและการปรับบทบาทของกองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายในด้านการรักษาเสถียรภาพราคาอ้อย

·          ใช้สูตรกำหนดราคาอ้อยราคาเดียวเท่ากันทั้งประเทศ– โดยกำหนดค่าประสิทธิภาพมาตรฐานสำหรับทุกโรงงาน และราคาอ้อยคิดตามความหวาน (CCS) ล้วนๆ

·          ยึดตัวเลขส่วนแบ่งเดิมคือ 70:30– แต่ปรับวิธีการคำนวณที่ทำให้ชาวไร่ได้ส่วนแบ่งเพิ่มขึ้น โดยคำนวณรายรับจากน้ำตาลทรายดิบและน้ำตาลทรายขาวอย่างละครึ่ง และคิดมูลค่าของกากน้ำตาล (โมลาส) เพิ่มอีกร้อยละ 8 ของราคาน้ำตาล

·          กำหนดกติกาการเก็บเงินเข้าและจ่ายเงินออกจากกองทุนอ้อยและน้ำตาล เพื่อให้สามารถทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพได้จริง– เปลี่ยนกติกาการกำหนดราคาอ้อยขั้นต้นและขั้นสุดท้าย รวมทั้งกติกาการเก็บเงินเข้ากองทุนฯ ทั้งจากชาวไร่และโรงงาน เพื่อให้มีหลักประกันว่าในปีที่น้ำตาลราคาดีจะมีการเก็บเงินเข้ากองทุนเพื่อรักษาเสถียรภาพไม่ใช่ต้องใช้วิธีไปกู้เงินทุกครั้งที่ต้องใช้เงินดังเช่นที่ผ่านมา

3. ข้อเสนอด้านองค์กรและกฎหมาย – ปรับองค์กรให้สอดคล้องกับข้อเสนอสามด้านแรก ดังนี้

·          ในระดับกรรมการ– โอนอำนาจของคณะกรรมการอ้อยไปให้คณะกรรมการบริหาร (เนื่องจากไม่มีนโยบายจำกัดการปลูกอ้อยดังเช่นในอดีต)และให้คณะกรรมการน้ำตาลทรายทำหน้าที่กำหนดโควต้าน้ำตาลภายในประเทศทั้งนี้ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายของระบบใหม่ คือ ลดการควบคุมและเพิ่มความคล่องตัว

·          บริษัทอ้อยและน้ำตาลไทย (อนท.) –ทำราคาน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์เพิ่มอีกปีละ 4 แสนตัน

·          บทบาทของกระทรวงพาณิชย์ –ให้เลิกควบคุมราคาแต่หันมาดูแลไม่ให้มีการผูกขาดหรือฮั้วราคาของกลุ่มผู้ผลิต

·          กองทุนอ้อยและน้ำตาลทราย –แยกบัญชีเป็นกองทุนย่อยสำหรับรักษาเสถียรภาพโดยเฉพาะ โดยห้ามนำเงินส่วนนี้ไปใช้อย่างอื่น 

·          ตั้งสถาบันวิจัยอ้อยน้ำตาล และผลิตภัณฑ์ต่อเนื่อง–เพื่อการพัฒนาของอุตสาหกรรมที่ยั่งยืน

·          ศูนย์บริหารการผลิตการจำหน่ายและการขนย้ายน้ำตาลทราย–พัฒนาระบบการวัดค่าความหวานของอ้อย (ค่า CCS) ให้เป็นที่น่าเชื่อถือมากขึ้น

แม้ว่าการปรับระบบตามข้อเสนอชุดนี้สามารถทำได้ทุกข้อภายใต้ พรบ.อ้อยและน้ำตาลทราย พศ.2527  แต่ทีมวิจัยได้ยกร่าง พรบ.อ้อยและน้ำตาลทรายฯ ฉบับใหม่เพื่อเป็นหลักประกันให้มีการดำเนินการตามข้อเสนออย่างคงเส้นคงวา ไม่เปลี่ยนกลับไปกลับมาตามดุลยพินิจของผู้บริหารโดย พรบ.ใหม่จะช่วยลดความคลุมเครือและกำหนดกติกาและแนวทางปฎิบัติที่ชัดเจนและรัดกุมมากขึ้น เช่น การกำหนดกติกาการซื้อขายและสูตรการคำนวณราคาอ้อยการแยกบัญชีกองทุนย่อยออกมาเพื่อทำหน้าที่รักษาเสถียรภาพของระบบ และการกำหนดกติกาการควบคุมของคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ให้ชัดเจนมากขึ้น และในขณะเดียวกันก็ปรับเปลี่ยนวิธีการควบคุมที่ไม่จำเป็นและไม่มีประสิทธิภาพ เช่น ยกเลิกการควบคุมราคาน้ำตาลภายในประเทศและหันมาควบคุมให้มีปริมาณน้ำตาลเพียงพอสำหรับผู้บริโภคและอุตสาหกรรมในประเทศแทน

URL: http://tdri.or.th/tdri-insight/sugar_reform/

Facebook: www.facebook/tdri.thailand

Twitter: www.twitter.com/tdri_thailand